COPと適応の歩み
COPとは、Conference of Parties（締約国会議）の略で、気候変動問題の文脈でCOPといえば国連気候変動枠組条約（UNFCCC）の締約国会議のことを指します。1997年第3回目の会議（COP3）で採択された京都議定書では2020年までの目標が定められ、2015年第21回の会議（COP21）では、2020年以降の取り組みを決めるパリ協定が採択されました。ほぼ毎年、その実現のために、必要に応じた追加の議論や取り組みの進捗確認が行われています。
当初は締結国の国際会議でしたが、気候変動の取り組みに全てのステークホルダーを巻き込む重要性から、近年は地方自治体やNGO、民間企業などの非国家アクターの参加も促され、活発な参加が見られるようになりました。登録NGO数は2022年時点で約3,000に登ります。
適応に関しては、パリ協定７条において、「適応に関する世界全体の目標（Global Goal on Adaptation: GGA）」が、世界で目指すべき適応の目標として定められました。 2023年UAEのドバイで開催されたCOP28では、GGAの達成及び進捗評価をガイドすることを目的に、「グローバルな気候レジリエンスのためのUAEフレームワーク」が採択されました。そこでは7つのテーマ別及び4つの適応政策プロセス別の目標が設定され、２ヵ年計画でこれらの目標に付随する指標を取りまとめることが決まりました。今年のCOP29では、この作業の進展が確認される予定です。
パリ協定７条１項
締約国は、第2条に定める気温に関する目標の文脈において、持続可能な開発に貢献し、及び適応に関する適当な対応を確保するため、この協定により、気候変動への適応に関する能力の向上並びに気候変動に対する強靱性の強化及びぜい弱性の減少という適応に関する世界全体の目標を定める
⇒ より詳しくは：「ココが知りたい地球温暖化 気候変動適応編：Q8. 適応に関する世界全体のとりきめはあるのでしょうか？」へGo!
適応分野に関連したCOP29注目ポイント
GGA達成に向けた進捗評価手法に関する議論が本格化
パリ協定で定められた適応目標であるGGAは、緩和の1.5°C目標に対して抽象的です。温室効果ガスの排出量という世界共通の数値基準を設定することが可能な緩和策に対し、気候変動影響とそれへの対応が国や地域によって大きく異なる適応策においては、世界共通の数値目標を設定することは技術的にも極めて難易度が高いとされてきました。一方で、国際交渉の場においては、顕在化する気候変動影響に対してより脆弱な開発途上国を中心に「GGAを具体化し、その達成に向けた進捗のレビュー方法論を早期に策定すべき」との主張がなされてきました。これは、適応ニーズや支援のさらなる明確化を念頭においたものと考えられていますが、結果的に、昨年のCOP28において、GGAの達成及び進捗評価をガイドすることを目的とした「グローバルな気候レジリエンスのためのUAEフレームワーク」が採択されました。フレームワークに示された7つのテーマ別及び4つの適応政策プロセス別の目標は以下の通りとなっています。
7つのテーマ別目標
国およびステークホルダーが、特に2030年まで、さらにその先も漸進的に適応の行動と支援を強化するよう、以下の目標を設定。
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a)水不足の大幅な削減および水関連災害に対する耐性の強化 |
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b) 気候変動に強い食料・農業生産と食料の供給・流通を実現 |
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c) 気候変動に関連した健康への影響に対するレジリエンスを獲得 |
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d)生態系と生物多様性に対する気候変動の影響を軽減し、生態系に基づく適応策(EbA)と自然に基づく解決策(NbS)の利用を加速 |
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e) 気候変動の影響に対するインフラと居住地のレジリエンス向上 |
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f) 気候変動が貧困撲滅と生計に及ぼす悪影響を大幅に削減 |
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g) 気候変動関連リスクの影響から文化遺産を保護 |
4つの適応政策プロセス別の目標
さらに、2025年までの2年間をかけて、「指標に関するUAEベレン作業計画」においてフレームワークに沿った各目標の達成度合いを測るための指標が設定されることになりました。現在は各国や国際機関等から選出された約80名の専門家らによって指標の選定・開発作業が行われています。日本からも、NIES気候変動適応センター長の肱岡靖明氏が専門家として関わっています。これらのリストの中には、SDGsや仙台防災枠組等の中で既に運用されている指標や、各国の適応策のモニタリング・評価において使用されている指標などが含まれています。
COP29では、これらの作業の成果を踏まえ、翌年COP30での作業計画の完了に向けた議論が行われる見込みです。作業計画で作成する指標リストは、各国による適応の取り組み強化やその報告において参照されることが想定されており、第2回グローバル・ストックテイクにおける世界全体の適応の進捗評価でも指針となることが見込まれています。
⇒ GGAに関する最新情報は、UNFCCCのウェブサイトへ（英語）
COPでどれだけの隔年透明性報告書(BTR)が出揃うか？
パリ協定13条の規定する拡張された透明性枠組みでは、すべての締約国が、2年ごとに、緩和に関する進捗状況の報告である、隔年透明性報告書（BTR）を提出することとされています。これは、パリ協定におけるいわゆる野心向上メカニズムの一部として、各国がコミットメントに沿った気候行動を取っているかを確認して締約国間の相互理解を図るとともに、グローバル・ストックテイクへのインプットをするものとして位置づけられています。この報告書には、適応に関する情報も盛り込むことが推奨されています。
また、各国は、そのように希望する場合は、BTRに記載する適応の要素を、パリ協定7条10項の規定する「適応コミュニケーション(Adaptation Communication: AdCom)」として位置づけることもできます。同項では、すべての締約国が、適応に関する報告書をAdComとして定期的に提出することが任意で求められています。日本は、気候変動適応計画をベースとしたAdComを2023年に提出済ですが、このように単独の文書として提出する方法以外にも、国別適応計画（National Adaptation Plan: NAP）、自国が決定する貢献（Nationally Determined Contribution: NDC）、国別報告書（National Communication: NC）、そして上述の隔年透明性報告書（Biennial Transparency Reports: BTR）等に適応に関する要素を記載し、AdComとして提出することも可能となっています。
今年は、第1回目のBTRが提出期限（2024年12月31日）を控えており、議長国のアゼルバイジャンは、COP29以前の積極的な提出を各国に呼びかけています。COP29で何か国のBTRが出揃うのか、またその中で適応についてどのような報告が行われるかは注目です。
今年は「資金COP」
今年のCOPは、資金COPと呼ばれることもあるとおり、気候資金が極めて重要な議題とされています。現状の気候資金の目標は、2025年まで毎年1000億米ドルを先進国から途上国へ供与・動員するというものです。COP29では、2025年以降の新しい目標として、「新規合同数値目標（New Collective Quantified Goal on Climate Finance : NCQG）」の決定を目指します。公的資金に加え、民間資金や国内の政策誘導などを含めたスコープの拡大に方向を転換できるかが注目されます。
こうした議論では、やはり目標額が注目される傾向にありますが、適応との関連では、緩和と適応のバランスを担保する仕組みが目標の構造にどのように組み込まれるかも注目されています。例えば、全体の目標額の下に分野別サブゴールを設け、適応への資金を割合（％）や額で示す案も議論されています。また、途上国のニーズや優先課題の反映や資金アクセス改善、資金の効果について何らかの工夫がなされるかなど、質的な面にも注目です。
また、適応資金については、緩和と比して適応資金が不足していることを念頭に、COP26において、2019年比で2025年までに少なくとも2倍の適応資金を提供することが先進国に求められました。条約事務局は適応資金の全体を把握する報告書を作成しており、また、昨年のGST決定では、資金倍増への対応についての報告書を先進国が作成することが求められています。
最後に、COP27において歴史的合意がなされた損失と損害（いわゆるロスダメ）基金については、COP28で同基金の運営や理事会などの大枠が決定され、COP29ではモメンタムをいかに持続し、理事会と締約国会議との関係性などを決定できるかが焦点になっています。ロスダメ基金の運用体制の整備は着々と進められていますが、肝心の財源については、COP28において先進締約国に対し貢献を強く求める決定がなされたものの、任意にとどまっています。このことから、ロスダメへの支援を絵に描いた餅としないためにも、各国やステークホルダーの積極的な貢献が期待されます。
変革的適応に関する議論
気候変動影響が深刻さを増す中、これまでの「漸進的適応（incremental adaptation）」に対し、新たな「変革的適応（transformational adaptation）」のアプローチが注目されています。気候変動に関する政府間パネル（IPCC）の第5次評価報告書（AR5）では、漸進的適応を「一定規模でシステム又はプロセスの本質と一貫性を維持することを狙いの中心とする適応行動」、変革的適応を「気候とその影響に応じて、あるシステムの基本的性質を変える適応」と定義しています。
昨年のCOP28では、第1回グローバル・ストックテイクの結果として「長期的な変革的適応と漸進的適応を含む適応努力を行う上での世界的連帯の重要性」が強調されました（決定1/CMA 5.パラ61）。さらに、GGAに関する決定の中にも「UAEフレームワークは、脆弱性の削減と適応能力とレジリエンスの強化に向け、長期的な変革的適応と漸進的適応を含む取り組みを指導し、強化すべきである」という文言が含まれました。そして、COP29で締約国が検討を行うために、条約事務局に対し、変革的適応の定義や進捗状況の評価手法等について取りまとめるよう要請されました。（2/CMA 5.パラ8、46）。
COP29では、GGAに関する議題の中で「変革的適応」に関する何らかの議論が行われる予定です。条約事務局がどのような情報をまとめるのか、そしてこの概念が今後の適応交渉プロセスや各国の適応策にどのような影響を及ぼし得るのかが注目されます。
NGOや民間企業による適応への貢献
COPには、民間企業から環境NGOに至るまで多様な非国家アクターがオブザーバーとして参加しており、彼らは条約事務局や締約国と積極的に関与することで、交渉に影響を及ぼすことを試みています。また、交渉と別会場のグリーンゾーンは、非国家アクターがネットワークし連携を深める場となっています。とりわけ民間企業の取り組みは、脱炭素はもちろん、気候変動影響への適応のためにも欠かせないものであり、様々な形で、民間企業による取り組みの促進が試みられています。これは、主に公共財を提供するというその性質上、企業がインセンティブを持ちにくい適応分野では、特に重要と考えられています。
条約との関連では、毎年任命される気候チャンピオンの下で多様なイニシアティブが展開されています。議長国は、ニガー・アルパダライ氏を気候チャンピオンとして選出しました。アルパダライ氏は、議長国が示す行動計画に沿って、非国家アクターとの連携を強化する役割を担います。また、2022年に立ち上がったシャルム・エル・シェイク適応アジェンダなど、適応関連のイニシアティブは継続的に推進されることが見込まれています。
また、各国が適応の取り組みを進めるにあたって、内外の民間企業と連携することも試みられています。日本は、適応分野の国際協力においても、積極的に民間企業との連携を進めており、こうした取り組みを、グッドプラクティスとして世界に発信するべく、会期中のイベントの企画も進めています。今年は、ジャパン・パビリオンにて、早期警戒システムや健康のための技術・知見を有した企業の取り組みが発信される見込みです。
COP29結果概要
適応関連の交渉結果 -1
「指標に関するUAEベレン作業計画」とGGAに関する取組の進展
適応に関するその他の動向
適応関連の交渉結果 -2
資金目標に関する決定の適応・損失と損害（ロスダメ）への示唆
各セクターから見たCOP29気候変動適応分野の調査報告
- 適応専門家から見たCOP29① ：国立環境研究所 肱岡靖明気候変動適応センター長
- 適応専門家から見たCOP29② ：公益財団法人地球環境戦略研究機関 (IGES) サステナビリティ統合センター研究員からのヒアリング
- NGOから見たCOP29 ：Climate Youth Japan 中嶋彩香さん
- 民間セクターから見たCOP29 ：ジャパンパビリオンでの取組
開催現地レポート
開催地から3回にわたり、会議の様子をご報告します。
COP29のスケジュール
COP29は、11月12日〜13日の世界首脳会議からスタートし、政府各国の交渉と同時に、様々な展示やセミナーなどが11月22日まで開催されます。議長国のアゼルバイジャンにより、各日にそれぞれ気候変動に取り組むために重要なテーマが設定されており、そのテーマにちなんだ発表やイベントなどが多くなります。
⇒ スケジュール情報参照元：COP29議長国アクション・アジェンダレター
各イベントデーの右端の＋を押すと、詳細が見られます。
近年のCOPでは、会期冒頭に、各国の首脳を集め気候行動の野心向上を中核としたメッセージをCOP参加者及び世界に対し発信する、リーダーズサミットが開催されます。議長国は、11月11日の開会式にて各国首脳を迎え、11月12-13日に世界首脳気候行動サミットを開催するとしています。議長国によれば、今回のサミットの焦点は、自らが設定するCOP29の2つの柱、すなわち、野心向上および行動実現と、より具体的な行動アジェンダとについて、これらを推進するためのモメンタムを構築し、政治的意志を示すことです。行動アジェンダでは、以下の各セマティック・デーにおいて扱われる各イニシアティブ等の紹介もされています。リーダーズサミット中には、交渉の主要テーマとなることが見込まれる新規合同数値目標（NCQG）、来年2月が提出期限となる次期の自国が決定する貢献（NDC）や、同じく来年までの提出が呼びかけられている国別適応計画（NAP）等を扱う対話も実施するとしています。さらに、議長国は、米国および中国と共同で、メタンおよびCO2以外の温室効果ガスサミットを開催するとしています。
NCQG（新規合同数値目標）が主要な交渉議題となることを受けてか、最初のセマティック・デーとして、金融、投資、貿易が設定されています。この日には、気候資金の拡大、環境に資する商品や脱炭素技術の貿易を促進する「貿易のグリーン化」、特にグローバル・サウスが必要なリソースにアクセスできるようにするための貿易・投資の促進、また、誰一人取り残さない形で気候行動を実現するための公正な移行等の重要性を強調することとしています。議長国のイニシアティブとして、気候金融、投資、貿易の結びつきに焦点を当て、対話を通じて専門知識を共有するためのプラットフォームを提供する「気候金融・投資・貿易のためのバクー・イニシアティブ」、化石燃料生産国や企業からの自発的な拠出により設立される基金である「気候金融アクション・ファンド」などを立ち上げるハイレベル・イベントの開催が見込まれています。また、今年で第2回となる「ビジネス・投資・慈善活動プラットフォーム」や、「公正な移行のための投資促進に関するハイレベル対話」も予定されています。
エネルギーは温室効果ガス排出の最大の要因であり、世界的な気候行動の最優先テーマです。第1回グローバル・ストックテイクの成果を踏まえ、緩和の野心向上のモメンタムを醸成することが、COP29の重要な課題のひとつです。議長国は、このことを念頭に、再エネ、エネルギー貯蔵とグリッド、水素という3つのテーマについてのプレッジを用意しており、各国やステークホルダーの参加を呼びかけています。
また、同日に平和・救援・復興デーも開催されます。気候変動は、様々な要因と絡み合って、紛争や強制移住と結びつき、人々やコミュニティに大きな影響を与えます。COP29では、まず、最も弱い立場の人々を守るための行動の重要性を強調することを主眼とした、オリンピック休戦をモデルにして、COPに先立ち、国際平和デー（9月21日）にCOP休戦アピール共同の訴え（Joint Solemn Appeal）を公表しています。さらに、「COP29 気候と平和イニシアティブ」を立ち上げ、気候変動と平和のネクサスについての具体的な行動を促進するために、センター・オブ・エクセレンス・ハブの設立等を行うこととしています。
ジャパンパビリオンのセミナー
デジタル技術は、さまざまなセクターのエネルギー効率を高め、モニタリングや早期警告を提供することで、気候変動対策を支援する役割を果たす大きな可能性を秘めています。一方で、デジタル技術の普及が進むと、データセンターのエネルギー消費量の増加や、必要な資源需要・電子廃棄物の増加なども見込まれます。こうしたトレードオフを考慮しつつも、デジタル技術を気候行動のために効果的に活用することが重要です。COP28では、国際電気通信連合（ITU）と官民の40のパートナーが「グリーン・デジタル・アクション」イニシアティブを立ち上げました。議長国は、このモメンタムを受け、ITU及び条約の技術メカニズム（TEC及びCTCN）と連携しつつ、COP初となるデジタル化・デーを開催することとしています。この日には、デジタル化に関する初のハイレベル会合を開催するとともに、諸アクターへの一連の行動指針を示す「COP29 グリーン・デジタル行動宣言」を立ち上げるとしています。
ジャパンパビリオンのセミナー
気候変動は、より健康で、より良い教育を受け、十分な技能を身につけた人々、特に青少年に支えられた社会全体のアプローチを必要とします。COPにおいて今回初めて設定される人間開発デーは、人間開発・子どもと青少年・健康・教育を、相互に関連する問題として扱います。議長国は、人間開発、健康、雇用への投資に関する一連のハイレベル会合やイベントを主催し、「気候レジリエンスのための人間開発に関するバクー・イニシアティブ」を発足させるとしています。これは、特に子どもと若者のための教育、技能・健康・福祉への投資促進、COPからCOPへの継続性の確立、教育を通じた環境リテラシーの向上など、人間開発に関する様々な成果を提供するものです。
気候変動は水循環に影響を及ぼし、世界中の食料安全保障を脅かします。COP29 では、すべてのステークホルダーが一堂に会し、気候変動と農業の問題に関して機運を高め、首尾一貫した集団的行動を推進します。議長国は、「農民のためのバクー・ハルモニア気候イニシアティブ」を立ち上げるための一連のハイレベル会合やイベントを主催します。本イニシアティブは、アゼルバイジャンとエジプトが共同議長を務める「持続可能な変革のための食料・農業パートナーシップ」の一環として、世界食糧農業機関（FAO）がホストします。さらに、有機廃棄物からのメタン削減に関するハイレベル会合を開催し、関連する宣言を発表するとしています。
都市環境における気候変動の課題に取り組むには、グローバルからローカルのレベルにおいて、関連するすべてのセクターによる関与が不可欠です。今回は特に関連する優先事項として、気候アジェンダにおける交通機関の役割も取り上げます。議長国は、「グリーンな建設・輸送・インフラ、都市における自然・健康・強靭性、都市気候行動への資金調達に関するハイレベル円卓会議」を開催し、「強靭で健康的な都市のためのマルチセクター行動経路（Multisectoral Actions Pathways: MAP）」を発表するとしています。
また、同日には、COPにおいて初となるツーリズムデーも開催され、ツーリズム・セクターが受ける気候変動影響や、温室効果ガス排出削減に向けた取り組みについての関心が高められます。議長国は、関連するハイレベル会合を開催し、「ツーリズムにおける行動強化に関するCOP29宣言」を発表するとのことです。これは、各国のNDCに観光セクターの目標を盛り込み、観光セクターにおける排出量削減と強靭性の向上を目指すとともに、観光セクターの透明性を高め、観光における持続可能な食料システムの枠組みを提供するためのイニシアティブと位置付けられています。
先住民族は、世界の生物多様性の80％、および原生林の36％を保全していると言われています。また、女性主導の気候変動対策、および自然を基盤とした解決策（Nature-based Solutions）は、気候変動の緩和と適応双方における変革の道筋を示すものです。さらに、海洋と沿岸域は、人間社会と自然、生物多様性の双方の福利にとって不可欠です。議長国は、透明性枠組みにおけるジェンダーに関するハイレベル・イベント、および「COP29気候行動のための水に関する宣言」を発表するため、水に関するハイレベル会合を開催するとしています。
